Klimabeschlüsse, BVerfG und die rechtliche Umsetzung
Das BVerfG hat dem Gesetzgeber großen Spielraum beim Klimaschutz gelassen. Dennoch muss nachgebessert werden, da die Reduktion der Treibhausgase nur bis 2030 geregelt ist, nicht aber der Weg bis zur Klimaneutralität im Jahr 2050, wie es das Bundesklimaschutzgesetz und das Pariser Übereinkommen vorsehen.
Extremwetter wie Hitze oder starke Niederschläge, die selbst kleine Bäche innerhalb von Minuten in reißend zerstörerischen Fluten verwandeln, sind auch in Europa immer häufiger und so ist der Klimawandel eines der politischen Top-Themen. Doch wie werden politische Entscheidungen in diesem grenzübergreifenden Bereich eigentlich in den Gesetzgebungsrahmen einzelner Staaten umgesetzt und was bedeutet das für die Vorbereitung der juristischen Prüfung?
Der Klimawandel aus rechtlicher Perspektive
Klimawandel ist weltweit ein Top-Thema. Allein in diesem Jahr haben wir Rekordtemperaturen in den USA und Kanada erlebt, Fluten in Deutschland und Hitzewellen in Skandinavien. Und dies sind nur einige der Ereignisse, die weltweit in 2021 aufgetreten und auf den Klimawandel zurückzuführen sind. Die Wissenschaft ist sich schon lange darüber einig, dass der Klimawandel durch den Menschen massiv beschleunigt und verschärft wird und die Menschheit gegensteuern muss. Auch auf politischer Ebene wird das Bewusstsein immer größer, dass der Klimawandel eine reale Gefahr ist und Maßnahmen gegen ihn ergriffen werden müssen. So kam es schließlich in Paris zum größten Übereinkommen hinsichtlich des Klimawandels. Fast alle Staaten der Welt (nur Syrien fehlt) haben dieses mittlerweile unterzeichnet. Es scheint so, dass endlich weltweit die Erkenntnis gekommen ist, dass der Klimawandel begrenzt werden muss.
Völkerrecht und Klimawandel – Fit for 55
Jede Maßnahme muss aber in ein rechtliches Gewand gepackt werden und unterliegt rechtlichen Vorgaben. Auf völkerrechtlicher Ebene besteht aktuell das Pariser Abkommen, auf europäischer Ebene werden mit dem Paket „Fit for 55“ Maßnahmen zur Reduzierung des Treibhausgasausstoßes um 55 Prozent im Vergleich zum Jahr 1990 geplant und auf Bundesebene traf das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) eine spektakuläre Entscheidung im Hinblick auf das Bundesklimaschutzgesetz (KSG) (BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 24. März 2021, 1 BvR 2656/18). Wie diese Punkte zusammenhängen und was rechtlich zu beachten ist, unter- sucht der vorliegende Beitrag und gibt Hinweise für die Prüfung im Studium.
Daten zum Klimaschutz
Bevor wir zu den rechtlichen Fragen kommen, müssen wir allerdings auf ein paar zugrundeliegende wissenschaftliche Fakten hinsichtlich des Klimawandels eingehen. Als erstes muss klar sein, dass Klima nicht gleich Wetter ist, auch wenn dies gerne in der Diskussion durcheinandergeworfen wird. „Wetter“ bezeichnet den stets wechselnden atmosphärischen Zustand, den wir tagtäglich erfahren. Der Begriff „Klima“ meint dagegen das durchschnittliche Wetter einschließlich seiner Extremwerte über einen längeren Zeitraum an einem bestimmten Ort. Man kann das „Klima“ demnach nicht direkt messen, es ist vielmehr eine Zusammenfassung vieler Messungen in Kombination mit der Zeit.
Der Klimawandel ist eine Folge des menschengemachten Ausstoßes von Treibhausgasen in die Erdatmosphäre. Der natürliche Klimawandel wird dadurch massiv verstärkt. Der Sonderbericht Klimawandel des IPPCC von 2018 warnt vor irreversiblen Schäden, wenn die Erderwärmung nicht auf 1,5 °C gegenüber den vorindustriellen Werten begrenzt wird.
Ansonsten könnte sich eine „Heißzeit“ auf unserem Planeten entwickeln. Die Temperaturen lägen dann mehrere Grad über den aktuellen und Extremwetterereignisse würden weltweit vermehrt auftreten. Überschwemmungen und Hitzewellen, wie man sie in Deutschland nun mit den Niederschlägen oder im Hitzesommer 2019 erlebte, werden häufiger.
Hauptverursacher der Erderwärmung ist CO2, welches u.a. durch die Verbrennung von Kohle und Öl freigesetzt wird. Deutschland war nach den Angaben von statista im Jahr 2019 für ca. zwei Prozent der Emissionen weltweit verantwortlich und liegt damit weltweit auf Rang sieben. „Spitzenreiter“ mit weitem Abstand ist China mit einem Anteil von 29,7 Prozent vor den USA mit 13,9 Prozent. Danach folgen Indien, Russland, Japan und der Iran. Zählt man die Länder der EU zusammen, liegen diese insgesamt auf Platz drei. Dass dies nicht so weitergehen kann, ist schon lange klar. Mit dem Pariser Übereinkommen gibt es nun erstmals einen Vertrag, bei dem die Staaten der Welt sich zur Reduktion der Emissionen verpflichten.
Der Klimaschutz ist ein wichtiges Ziel. Dr. Michael meint, dass es dennoch richtig sei, dass gerichtlich keine konkreten Maßnahmen durchgesetzt werden können.
Die Rechtsnatur des Pariser Übereinkommens
Das Pariser Übereinkommen ist ein völkerrechtlicher Vertrag. Somit hat es keine direkte Wirkung im innerstaatlichen Recht, sondern bedarf eines Umsetzungsaktes. Dies geschieht in Deutschland per Gesetz, welches durch den Bundestag beschlossen wird. Direkt lassen sich daher aus dem Pariser Übereinkommen für den Bürger keine Ansprüche herleiten, nur die Bundesrepublik Deutschland ist unter diesem verpflichtet.
Das Pariser Übereinkommen im juristischen Studium
Denkbar ist die Behandlung des Übereinkommens im Völkerrecht oder im Zusammenhang mit Ratifizierungsprozessen und den Fragen nach der Kompetenz in der Außenpolitik (Mehr dazu im Beitrag „Der Hängebeschluss und das Bundesverfassungsgericht„). Durch die oben genannte Entscheidung des BVerfG und eine Besonderheit des Bundesklimaschutzgesetzes kann das Pariser Übereinkommen jedoch auch eine direktere Rolle im Studium spielen als sonstige völkerrechtliche Verträge. Sowohl die Gesundheit als auch das Eigentum drohen bei fortschreitendem Klimawandel nämlich erheblich verletzt zu werden
Das BVerfG betonte an dieser Stelle, dass Grundlage des gesamten deutschen Klimaschutzes nicht nur des KSG, sondern das Übereinkommen von Paris ist.
Der Klima-Beschluss des BVerfG und das Pariser Übereinkommen
Der Klimabeschluss des BVerfG weist bzgl. des Übereinkommens von Paris auf eine Besonderheit im Klimaschutzgesetz hin. Das BVerfG hatte zu entscheiden, ob die Maßnahmen im KSG zum Klimaschutz ausreichend sind. Gegenstand der Verfassungsbeschwerden war somit das KSG und nicht etwa die Klimapolitik als solche oder das Übereinkommen von Paris. § 1 KSG lautet: „Zweck dieses Gesetzes ist es, zum Schutz vor den Auswirkungen des weltweiten Klimawandels die Erfüllung der nationalen Klimaschutzziele sowie die Einhaltung der europäischen Zielvorgaben zu gewährleisten.
Die ökologischen, sozialen und ökonomischen Folgen werden berücksichtigt. Grundlage bildet die Verpflichtung nach dem Übereinkommen von Paris aufgrund der Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen, wonach der Anstieg der globalen Durchschnittstemperatur auf deutlich unter 2 Grad Celsius und möglichst auf 1,5 Grad Celsius gegenüber dem vorindustriellen Niveau zu begrenzen ist, um die Auswirkungen des weltweiten Klimawandels so gering wie möglich zu halten, sowie das Bekenntnis der Bundesrepublik Deutschland auf dem Klimagipfel der Vereinten Nationen am 23. September 2019 in New York, Treibhausgasneutralität bis 2050 als langfristiges Ziel zu verfolgen.“
Das BVerfG betonte an dieser Stelle, dass Grundlage des gesamten deutschen Klimaschutzes nicht nur des KSG, sondern das Übereinkommen von Paris ist. Die Ziele des Pariser Übereinkommens sind nach dem BVerfG eine Konkretisierung des verfassungsrechtlich gebotenen Klimaschutzziels. Das Pariser Übereinkommen hat somit eine Bedeutung über das Ratifizierungsgesetz hinaus! Es stellt eine Konkretisierung der Staatszielbestimmung aus Art. 20a GG dar.
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Art. 20a GG und die Schaffung neuer Rechtsfiguren
Wichtig ist, dass das BVerfG sich zwar ausführlich mit Art. 20a GG auseinandersetzt, dieser aber kein Grundrecht darstellt. Art. 20a GG ist eine sogenannte Staatszielbestimmung. Dies meint, dass Art. 20a GG dem Bürger kein subjektives Recht gibt und der Bürger gerade nicht die Erfüllung der Vorschrift einklagen kann. Es bedarf immer der Kombination mit einem Grundrecht.
Im vorliegenden Fall waren dies Art. 2 Abs. 2 GG sowie Art. 14 GG. Sowohl die Gesundheit als auch das Eigentum drohen bei fortschreitendem Klimawandel nämlich erheblich verletzt zu werden. Aus Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG folgt eine Schutzpflicht des Staates vor den Gefahren des Klimawandels. Den Rahmen hierfür gibt Art. 20a GG vor, welcher wiederum durch das Pariser Übereinkommen aufgrund des Verweises in § 1 KSG einfachgesetzlich genauer bestimmt wird.
Das „neue“ Grundrecht auf ein ökologisches Existenzminimum
Ebenso spricht das BVerfG das Grundrecht auf ein ökologisches Existenzminimum an. Dieses Grundrecht wird in Teilen der Literatur aus Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Art. 2 Abs. 1 und Art. 20a GG hergeleitet. Allerdings lässt das Gericht offen, ob es das Grundrecht anerkennt, sieht es aber, auch wenn man es anerkennt, als durch das KSG als gewahrt an. Als Prüfungsmaßstab nahm das BVerfG in dem konkreten Fall allerdings Art. 2 Abs. 2 sowie Art. 14 GG im Lichte des Art. 20a GG. Als Prüfling sollte man den Begriff des Grundrechts auf ein ökologisches Existenzminimum dennoch zumindest gehört haben und wissen, dass das BVerfG dieses zumindest (noch) nicht ausdrücklich anerkannt hat.
Wie erwähnt ist Deutschland nicht allein, weder in der EU noch weltweit. Fast alle Staaten der Welt haben das Pariser Abkommen unterzeichnet und ratifiziert.
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Art. 20a GG und die „intertemporale Freiheitssicherung“
Ein weiterer neuer Begriff, der sich in der Entscheidung des BVerfG findet, ist derjenige der „intertemporalen Freiheitssicherung“. Dies ist ein neuer, speziell in Art. 20a GG angesiedelter Begriff, der aufgreift, dass der Schutz des Art. 20a GG auch ausdrücklich die „künftigen Generationen“ trifft.
Diese Besonderheit muss in der Prüfung bekannt sein. Klimaschutz muss so gedacht werden, dass auch die künftigen Generationen in ihrer Freiheit bei effektiver Zielerreichung möglichst wenig eingeschränkt werden. Achtung: Andere Artikel des GG kennen diese Konstruktion nicht und es ist wenig wahrscheinlich, dass diese übertragen wird, da nur der Wortlaut von Art. 20a GG so direkt auf die Zukunft gerichtet ist.
Sowohl die Gesundheit als auch das Eigentum drohen bei fortschreitendem Klimawandel nämlich erheblich verletzt zu werden. Aus Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG folgt eine Schutzpflicht des Staates vor den Gefahren des Klimawandels.
Wie der Gesetzgeber nun nachbessern muss
Das BVerfG hat dem Gesetzgeber einen weiten Spielraum beim Klimaschutz gelassen. Dennoch muss nachgebessert werden, da die Reduktion der Treibhausgase nur bis 2030 geregelt ist, nicht aber der Weg bis zur Klimaneutralität im Jahr 2050, wie es das Bundesklimaschutzgesetz und das Pariser Übereinkommen vorsehen. Die Beeinträchtigungen in grundrechtlicher Hinsicht können aber dann plötzlich bis 2050 so groß werden, dass sich erhebliche Freiheitsbeschränkungen aufgrund eines knappen CO2 Budgets ergeben.
Das BVerfG verlangt daher „den großen Wurf“ und klare Pläne des Gesetzgebers, die zwar Spielräume lassen, aber das Ziel der Klimaneutralität maximal schonend und freiheitswahrend erreichen sollen. Der Begriff der „intertemporalen Freiheitssicherung“ ist somit entscheidend für die Verfassungswidrigkeit des KSG. Das KSG bleibt dennoch erhalten, da seine Abschaffung zu größeren Verletzungen der Freiheitsrechte führen würde, muss aber nachgebessert werden.
Fit für 55 – die Maßnahmen auf europäischer Ebene
Die Maßnahmen „Fit for 55“ sind bei Entstehen dieses Beitrags bisher nicht beschlossen. Es bedarf noch des Normsetzungsverfahrens auf europäischer Ebene. Sowohl der Rat als auch das Parlament werden sicherlich noch Änderungen durchsetzen. Für eine mündliche Prüfung oder Seminararbeit zur Normgebung in der EU mag „Fit for 55“ dennoch ein interessanter Einstieg sein.
Themenschwerpunkt Menschenrechte
Universelle Menschenrechte
Grundlage der Menschenrechte ist die Annahme, dass alle Menschen die gleiche Menschenwürde besitzen. Wir haben uns das Thema genauer angeschaut.
Agieren gegen den Klimawandel, für die Wirtschaft
Es wird immer wieder angeführt, dass Deutschland den Klimawandel nicht allein stoppen kann. Die ist zutreffend, aber der rechtliche Rahmen verlangt, wie es auch das BVerfG richtig und deutlich aufgezeigt hat, dass dennoch aktiv Maßnahmen ergriffen werden. Dies liegt auch im Interesse der Wirtschaft. Wie erwähnt ist Deutschland nicht allein, weder in der EU noch weltweit. Fast alle Staaten der Welt haben das Pariser Abkommen unterzeichnet und ratifiziert.
Dies bedeutet, dass die Wirtschaft sich weltweit ändern müssen wird. Dies kann man schon an den Plänen der EU-Kommission in Europa sehen, aber auch China verbietet in der Zukunft bspw. den Verbrennungsmotor und die USA unternehmen mehr Anstrengungen zum Klimaschutz. Um als Exportnation auf dem Weltmarkt bestehen und sogar eine Vorreiterrolle einnehmen zu können, müssen jetzt Anstrengungen unternommen werden, die Wirtschaft für klimaneutrale und umweltfreundliche Technologie fit zu machen. Ein erster rechtlicher Rahmen ist geschaffen, der, wie es auch das BVerfG verlangt, zwar nachgebessert werden muss, doch bietet sich hier die Chance, eine umweltfreundliche Wirtschaft zu schaffen, die weltweit führend ist.
Dieser Artikel erschien zuerst im mylawguide 2021, dem Karrierehandbuch für Juristinnen und Juristen.
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