Lobbyismus – Pro und Contra

Transparenz schützt die Demokratie

Für den Parlamentarismus sind Kontakte mit Lobbygruppen und Interessenverbänden wichtig, um unterschiedliche Positionen kennenzulernen. Lobbyisten versuchen, Einfluss auf Politik und Gesellschaft zu nehmen und das ist grundsätzlich legitim. Doch vielen geht die Macht von Lobbyistinnen und Lobbyisten zu weit und die Forderung nach Transparenz über politische Entscheidungsprozesse hat zu heftigen Diskussionen im Parlament geführt. Nun aber ist eine Gesetzesänderung auf den Weg gebracht worden. Welche Änderungen sind geplant, können sie mehr Transparenz bringen und welche Fragen können in der juristischen Prüfung dazu kommen?

Die negative Konnotation des Begriffs wurde durch einige Vorfälle und Skandale in der älteren und jüngeren Vergangenheit angeheizt. Man denke nur an verschiedene Maskenaffären oder die Affäre um Philipp Amthor.

Was bedeutet Lobbyismus?

Die Definition des Begriff Lobbyismus

Schlägt man im Duden „Lobbyismus“ nach, findet sich dort folgende Definition: „(ständiger) Versuch, Zustand der Beeinflussung von Abgeordneten durch Interessengruppen“. Zunächst ist dies rein sprachlich neutral formuliert. Dennoch birgt Lobbyismus in sich Gefahren. Zum Beispiel die, dass bestimmte Interessengruppen zu mächtig werden und einzelne, oder ganze Gruppen von Abgeordneten quasi „steuern“, indem Sie sie auf vielfältige Weise beeinflussen. Dies zu verhindern, ist immer wieder Ziel von neuen Gesetzen oder Gesetzes- initiativen. Im Folgenden betrachten wir das Thema vor dem Hintergrund der jüngsten Entwicklungen mit einem Blick auf die für das Studium relevanten Fragen.

Lobbyismus: Vorgaben im Grundgesetz

Was bedeutet „Vertreter des ganzen Volkes“?

Bestimmend für das Spannungsfeld zwischen Lobbyismus und dem einzelnen Abgeordneten sind die Vorgaben im Grundgesetz. Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG bestimmt: „Sie (die Abgeordneten des Bundestages) sind Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen.“

Hieraus schließt die herrschende Ansicht, dass Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG die Gemeinwohlbindung des einzelnen Abgeordneten zum Ausdruck bringt (Butzer, in: BeckOK Grundgesetz, Art. 38 Rn. 120). Dies bedeutet aber auch, wie es auch im Wortlaut des Art. 38 GG widergespiegelt ist, dass Abgeordnete das ganze Volk vertreten. Umgekehrt zeigt sich, dass die häufig im Wahlkampf gehörte Aussage: „Ich vertrete meinen Wahlkreis“, nicht der Vorstellung des Grundgesetzes entspricht. Allerdings ist der Abgeordnete natürlich befugt, unterschiedliche Standpunkte in die Diskussion einzubringen und soll dies auch und insofern kann er auch die Sichtweisen in seinem Wahlkreis vertreten. Letztlich müssen Abgeordnete aber frei aufgrund der Argumente entscheiden und dürfen nicht an den jeweiligen Wahlkreis oder andere Interesse gebunden sein.

Partikularinteressen und Lobbyismus

Handeln für bestimmte Gruppen

Rechtlich problematisch ist es, wenn Abgeordnete so handeln, dass sie nicht mehr das Allgemeinwohl, sondern Partikularinteressen bei ihren Entscheidungen in den Mittelpunkt stellen – in der Praxis ist dies aber äußerst schwierig nachzuweisen.

Klassische Hinweise für Lobbyismus

Dennoch gibt es klassische Hinweise für Lobbyismus. Am einfachsten vorstellbar ist die berühmte Übergabe des „Geldkoffers“. In der Praxis läuft dies natürlich nicht so plump ab, aber (Partei-)Spendendinner für ausgewählte Gäste im Beisein eines Abgeordneten oder sonstige Aufmerksamkeiten lassen argwöhnen, ob sich hier nicht jemand ‚kaufen lässt‘. Diese Verdachtsmomente mögen häufig unbegründet sein und natürlich darf auch ein Abgeordneter mit den Personen Essen gehen, mit denen er möchte. Kritisch wird es aber dann, wenn der Verdacht der Einflussnahme besteht, der dafür sorgt, dass die jeweiligen Abgeordneten nicht mehr frei in ihren Entscheidungen sind. Seit Jahren wird im Parlament heftig über eine Änderung der gesetzlichen Vorgaben für diese Fälle diskutiert, um die Transparenz zu erhöhen. Kürzlich konnten sich die Parteien nun auf einen Minimalkonsens zur Verschärfung der bisher geltenden Regeln einigen.

Rechtlich problematisch ist es, wenn Abgeordnete so handeln, dass sie nicht mehr das Allgemeinwohl, sondern Partikularinteressen bei ihren Entscheidungen in den Mittelpunkt stellen.

Aktuelle Reformen: Lobbyismus und Transparenz

Beschlossen sind die Gesetzesänderungen zum Zeitpunkt des Entstehens dieser Zeilen noch nicht. Da der Gesetzesentwurf (BT-Drucks. 19/28784) jedoch fraktionsübergreifend (bis auf FDP und AfD) eingereicht wurde, darf man davon ausgehen, dass dieser vom Bundestag beschlossen wird. Der Gesetzesentwurf sieht insbesondere bei den Meldepflichten von Nebeneinkünften Verschärfungen vor.

Nebeneinkünfte müssen gemeldet werden, wenn sie monatlich einen Betrag von 1000 Euro überschreiten oder bei ganzjährigen Tätigkeiten den Betrag von 3000 Euro. Hierbei ist natürlich der Gedanke der Abhängigkeit vorherrschend. Beziehen Mitglieder des Bundestages neben ihren Abgeordnetendiäten weitere Einkünfte, ist natürlich die Gefahr eines beeinflussten Stimmverhaltens gegeben. Ist beispielsweise ein Abgeordneter noch in mehreren Unternehmen beschäftigt, kann vermutet werden, dass er diese in seinem Abstimmungsverhalten bevorzugen will.

Es ist daher nur richtig und notwendig, wenn die Bürger sich über die Nebeneinkünfte ihre Abgeordneten informieren und daraus für die Wahl und die Abgabe ihre Stimme weitere Rückschlüsse ziehen können. Ebenso müssen Abgeordnete Geschäftsanteile an Kapital – und Personengesellschaften anzeigen, wenn diese 5 Prozent übersteigen. Auch dies sorgt für mehr Transparenz.

Dennoch ist hier darauf zu achten, dass das Halten von Anteilen an einer Gesellschaft natürlich nicht mit Lobbyismus gleichzusetzen ist. Sollte bspw. Annalena Baerbock Anteile an einer Solaranlagenfirma halten und gleichzeitig für den Kohleausstieg stimmen, um den Klimaschutz voranzubringen, ist das kaum Lobbyismus. Gleiches gilt, wenn Christian Lindner Anteile an einem Digitalkonzern hält und sich für die Digitalisierung und eine zukunftsträchtige Wirtschaft einsetzt und dementsprechend im Bundestag abstimmt, ohne dass er speziell sein Unternehmen fördert. Anders wäre es, wenn das Abstimmungsverhalten allein vom Willen der Gewinnmaximierung für das mit einem Abgeordneten verbundene Unternehmen beherrscht werden würde, was wie gesagt im Einzelfall schwer nachgewiesen werden kann.

Seit Jahren wird im Parlament heftig über eine Änderung der gesetzlichen Vorgaben für diese Fälle diskutiert, um die Transparenz zu erhöhen.

Die Gesetzesänderung, die dafür sorgt, dass bezahlte Lobbyistentätigkeit von Bundestagsabgeordneten gegenüber der Bundesregierung oder dem Bundestag gesetzlich verboten wird, hängt sicherlich nicht nur, aber wohl auch mit Philipp Amthor und seinem Handeln im Fall Augustus Intelligence zusammen. Er setzte sich dabei massiv für das Unternehmen ein, von dem er später Aktienoptionen und einen Direktorenposten erhalten hat. Zwar hatte der Fall keine rechtlichen Konsequenzen, aber es zeigte sich, dass an dieser Stelle Handlungsbedarf bestand und ein solches Verhalten eines Volksvertreters nicht hinnehmbar ist.

Spannungsfeld zur Indemnität

Dennoch muss beachtet werden, dass die Regelungen auch im Spannungsfeld zur Indemnität (Art. 46 I S.1 GG) stehen. Abgeordnete dürfen nicht für ihre Aussagen und ihr Abstimmungsverhalten im Parlament außerhalb von diesem zur Verantwortung gezogen werden. Diesen Balanceakt muss jede gesetzliche Regelung wahren. Insbesondere gilt dies für strafrechtliche Regelungen.

Abgeordnetenbestechung als Straftat

In § 108e StGB ist die Abgeordnetenbestechung geregelt. Diese in der Praxis und im juristischen Studium kaum bekannte Vorschrift regelt in Absatz 1 und 2:

  1. Wer als Mitglied einer Volksvertretung des Bundes oder der Länder einen ungerechtfertigten Vorteil für sich oder einen Dritten als Gegenleistung dafür fordert, sich versprechen lässt oder annimmt, dass er bei der Wahrnehmung seines Mandates eine Handlung im Auftrag oder auf Weisung vornehme oder unterlasse, wird mit Freiheitsstrafe bis zu fünf Jahren oder mit Geldstrafe bestraft.
  2. Ebenso wird bestraft, wer einem Mitglied einer Volksvertretung des Bundes oder der Länder einen ungerechtfertigten Vorteil für dieses Mitglied oder einen Dritten als Gegenleistung dafür anbietet, verspricht oder gewährt, dass es bei der Wahrnehmung seines Mandates eine Handlung im Auftrag oder auf Weisung vornehme oder unterlasse.

§ 108e StGB wurde erst 1994 in das Gesetz eingeführt und im Jahr 2014 reformiert. Davor war die Abgeordnetenbestechung nicht strafbar. Die §§ 331ff StGB sind auf Abgeordnete nämlich gerade nicht anwendbar. Der Straftatbestand ist im Vergleich zu den §§ 331ff StGB sehr eng gefasst. In der aktuellen Fassung ist auch die Versuchsstrafbarkeit nicht gegeben, da es sich um ein Vergehen und nicht etwa ein Verbrechen handelt (§§ 12, 23 StGB). Dieser Missstand soll nun durch die jüngste Gesetzesreform beendet werden und zumindest die Versuchsstrafbarkeit durch die Erhöhung der Mindeststrafe erfasst sein. Im internationalen Vergleich ist der Straftatbestand dennoch sehr eng gefasst und beinahe wirkungslos und daher Gegenstand von (zutreffender) Kritik.

Bei einer weiteren Änderung ist dennoch das Verhältnis zu Art. 46 GG zu beachten. Bei einer notwendigen Reform darf der Straftatbestand nicht so erweitert werden, dass sich Abgeordnete plötzlich wegen ihres Abstimmungsverhaltens durchweg der Gefahr einer Strafverfolgung ausgesetzt sehen.

Um die Gefahren des Lobbyismus einzudämmen, bedarf es daher effektiver Instrumente.

Lobbyismus in der juristischen Ausbildung

Das Thema Lobbyismus wird in der juristischen Ausbildung kaum thematisiert. Dazu ist es zu wenig fassbar. Dennoch müssen in der Klausur oder der mündlichen Prüfung die Grundlagen von Art. 38, 46 GG und der Strafbarkeit bekannt sein. Keiner der Prüfer kann und wird erwarten, dass man die Details der Regelungen kennt. Aber die Fälle können als Einstieg dienen, um grundlegende Fragen der jeweiligen Normen oder gar des Gesetzes zu erläutern.

Aufhänger können hierbei in der mündlichen Prüfung insbesondere aktuelle Ereignisse sein. Zum Beispiel, wenn Abgeordneten vorgeworfen wird, nur die Interessen von bestimmen Gruppen im Blick zu haben und dies in den Medien ein großes Thema ist (bspw. Fall Amthor). Dann muss man sich aber im Klaren sein, dass der große Bogen über Art. 38 GG und Art. 46 GG geschlagen werden wird und man die Grundprinzipien dieser Artikel erläutern können muss. Zusätzlich muss die Vereinbarkeit von (möglichen) Gesetzen, die den Lobbyismus einschränken wollen, mit dem Grundgesetz geprüft werden.

Im Strafrecht ist die typische Falle, dass gefragt wird, ob die §§ 331 StGB auf Abgeordnete anwendbar sind. Auch ist ein Fall denkbar, dass der Abgeordnete nur zum Schein auf ein Angebot eingeht. Ist dies dann ein Fall des Betruges seitens des Abgeordneten gegenüber demjenigen, der bestechen will? Dies wäre dann die Frage nach dem Begriff des geschützten Vermögens im Betrugstatbestand und ein bekannter Streit aus dem Besonderen Teil. Der Prüfer kann auf diesem Weg also von einer wenig bekannten Norm zu Standardwissen überleiten und dies prüfen. Ein weiterer Prüfungspunkt kann auch die Gesetzesreform sein und woran man erkennt, dass nun der Versuch strafbar ist (Strafmaß). Spannende Fragestellungen in der Prüfung kann es daher viele geben.

Ist Lobbyismus negativ?

Ist die negative Konnotation des Begriffs Lobbyismus nun gerechtfertigt? In Teilen bestimmt ja, sieht man sich die vielfältigen Missbrauchsmöglichkeiten an. Auf der anderen Seite muss sich jeder Abgeordnete auch ein Meinungsbild in der Bevölkerung einholen, um „das ganze Volk vertreten zu können“. In dieser Hinsicht ist Lobbyismus auch ein Teil der Demokratie und notwendig für den Erhalt eines umfassenden Bildes zu einem Thema. Dennoch sind die Gefahren nicht zu unterschätzen, wenn plötzlich bestimmte Gruppen das Abstimmungsverhalten im Bundestag nach ihren Bedürfnissen steuern dürfen. Neben Gesetzen, die nicht der Allgemeinheit dienen, droht auch, das Vertrauen in die Demokratie zu erodieren. Um die Gefahren des Lobbyismus einzudämmen, bedarf es daher effektiver Instrumente. Ob die aktuellen Reformen diese Voraussetzung erfüllen, muss sich aber erst noch zeigen.

Dieser Artikel erschien zuerst im mylawguide 2021, dem Karrierehandbuch für Juristinnen und Juristen.

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